Processo n.º 948/2004.

Acordam na 3.ª Secção do Tribunal Constitucional:
1 - Nuno Rui Cardoso dos Santos Silva interpôs, no Tribunal Judicial da Comarca da Póvoa de Varzim, recurso de impugnação judicial da decisão proferida pelo Chefe de Divisão de contra-ordenações da Direcção Regional de Viação do Norte, que o condenou na sanção acessória de inibição de conduzir pelo período de 120 dias, pela prática da contra-ordenação prevista e punida pelos artigos 24.º do Regulamento de Sinalização do Trânsito, aprovado pelo Decreto Regulamentar n.º 22-A/98, de 1 de Outubro Alegou a inconstitucionalidade da norma do artigo 34.º, n.os 2 e 3, do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, com a redacção dada pelo Decreto-Lei n.º 356/89, de 17 de Outubro, ao abrigo da qual a entidade administrativa actuou, por violação do princípio da determinabilidade ou precisão das leis, enquanto refracção do princípio da segurança jurídica, corolário do princípio do Estado de direito democrático, consagrado no artigo 2.º da Constituição, por não permitir ao cidadão alicerçar uma posição juridicamente definida e protegida no que respeita ao conhecimento da autoridade administrativa competente em matéria de aplicação de sanções contra-ordenacionais.
A impugnação foi julgada improcedente por sentença de 2 de Maio de 2003 (fls. 24 e seguintes).
Desta sentença interpôs o arguido recurso para o Tribunal da Relação, que, por Acórdão de 26 de Maio de 2004 (fls. 70 e seguintes), lhe negou provimento.
O recorrente interpôs, então, o presente recurso para o Tribunal Constitucional, ao abrigo da alínea b) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro (LTC), no qual apresentou alegações com as seguintes conclusões:
"A) O recurso vem interposto do acórdão da Relação que indeferiu a pretensão do autor, de ver declarado inconstitucional o regime decorrente dos n.os 2 e 3 do artigo 34.º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, com a redacção modificada pelo Decreto-Lei n.º 356/89, de 17 de Outubro, por violar os princípios da protecção da confiança dos cidadãos e da segurança jurídica, plasmados no artigo 2.º da CRP.
B) O acórdão recorrido fundamentou-se, na parte respeitante à violação do princípio da confiança e segurança jurídica, no facto de a publicação dos actos de delegação e subdelegação ser suficiente para salvaguardar o cumprimento dos princípios invocados.
C) Não podemos validar tal axioma porquanto existe sempre a possibilidade de os superiores hierárquicos poderem chamar a si a resolução de casos concretos sem que para tal necessitem de extinguir a delegação.
D) Este poder impossibilita que os cidadãos saibam, quando cometam uma contra-ordenação estradal, quem será exactamente o responsável pela aplicação da sanção.
E) A imprevisibilidade do regime resulta da norma invocada, e viola o princípio da segurança jurídica e da confiança dos cidadãos, subprincípios concretizadores do Estado de direito democrático, plasmados no artigo 2.º da CRP.
F) No mesmo sentido, realça-se a obrigação de o legislador fazer leis com densidade suficiente para se poder controlar a legalidade da sua aplicação, em conformidade com o subprincípio da precisão ou determinabilidade das normas jurídicas.
G) O recorrente considera serem inconstitucionais os n.os 2 e 3 do artigo 34.º do Decreto-Lei n.º 433/82, por violação do artigo 2.º da Constituição, pretendendo em consequência que a citada norma não seja aplicada ao caso concreto, revogando-se em consequência a decisão recorrida a fim de ser reformada em conformidade com o julgamento sobre a questão da inconstitucionalidade."
O Ministério Público contra-alegou sustentando ser manifesto que não infringe o princípio constitucional da confiança o regime jurídico que permite a aplicação das figuras da delegação ou subdelegação de competência em processo contra-ordenacional, num caso em que tais despachos foram devidamente publicados no jornal oficial e em que as notificações feitas ao arguido mencionavam expressamente a existência de subdelegação e o local onde tal despacho havia sido publicado.
2 - O Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, que institui o regime geral do ilícito de mera ordenação social e o respectivo processo, dispõe o seguinte (na redacção resultante do Decreto-Lei n.º 356/89, de 17de Outubro):
"Artigo 34.º
Competência em razão da matéria
1 - A competência em razão da matéria pertencerá às autoridades determinadas pela lei que prevê e sanciona as contra-ordenações.
2 - No silêncio da lei serão competentes os serviços designados pelo membro do Governo responsável pela tutela dos interesses que a contra-ordenação visa defender ou promover.
3 - Os dirigentes dos serviços aos quais tenha sido atribuída a competência a que se refere o número anterior podem delegá-la, nos termos gerais, nos dirigentes de grau hierarquicamente inferior."
Aplicando este regime, no silêncio do Código da Estrada, aprovado pelo Decreto-Lei n.º114/94, de 3 de Maio, sobre a competência para aplicação das sanções pelas contra-ordenações aí previstas, o Ministro da Administração Interna, pelo despacho n.º 521/98, de 12 de Dezembro de 1997 (Diário da República, 2.ª série, de 9 de Janeiro de 1998, como já antes fizera pelo despacho n.º 7/94, de 6 de Setembro, publicado no Diário da República, 2.ª série, de 23 de Setembro de 1994), designou como competentes as seguintes entidades: governador civil do distrito em que foi cometida a infracção e director-geral de Viação, elegendo como critério o grau de gravidade das infracções e a apresentação ou não de defesa pelo arguido (o despacho n.º 24 798/2002, in Diário da República, 2.ª série, de 21 de Novembro de 2002, posterior à decisão administrativa impugnada, veio modificar o critério de repartição de competências).
Por seu turno, o director-geral de Viação, através do despacho n.º 6723/2001, de 10 de Março (Diário da República, 2.ª série, n.º 78, de 2 de Abril de 2001), delegou os poderes de aplicação de coimas e sanções acessórias que, neste domínio, lhe foram atribuídos pelo Ministro da Administração Interna, no director de serviços da Direcção Regional de Viação do Norte.
Finalmente, pelo despacho n.º 15 701/2001, de 9 de Julho (Diário da República, 2.ª série , n.º 175, de 30 de Julho de 2001), o director de serviços subdelegou a referida competência, no chefe da Divisão de Contra-Ordenações.
Foi ao abrigo deste regime que o chefe da Divisão de Contra-Ordenações da Direcção Regional de Viação do Norte aplicou ao recorrente, na sequência de pagamento voluntário da coima respectiva, a sanção acessória de inibição de conduzir pelo período de 120 dias, por circular em desobediência a um sinal de sentido proibido.
O recorrente identifica como constituindo objecto do recurso a norma dos n.os 2 e 3 do citado artigo 34.º do Decreto-Lei n.º 433/82. Todavia, para a questão de constitucionalidade que coloca, o preceituado no n.º 2 do artigo 34.º é elemento neutro. Efectivamente, a imprevisibilidade que diz existir quanto à titularidade da competência sancionatória não emerge da atribuição, ao membro do Governo responsável pela tutela dos interesses que a contra-ordenação visa defender ou promover, da competência para a designação dos serviços competentes para tramitar e decidir o processo de contra-ordenações (n.º 2 do artigo 34.º), mas do regime da delegação de poderes que o n.º 3 possibilita, isto é, da faculdade de os órgãos designados poderem delegar a competência, nos termos gerais, nos dirigentes de grau inferior.
3 - Antes de mais, salienta-se que a questão de saber se a determinação da autoridade administrativa competente para punir um ilícito de mera ordenação social integra o regime geral de punição dos actos ilícitos de mera ordenação social e o respectivo processo, a que se refere a alínea d) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, mereceu já, por diversas vezes, resposta negativa por parte deste Tribunal (cf. Acórdão n.º 444/2004, disponível in www.tribunalconstitucional.pt, e jurisprudência aí citada). Como se disse no Acórdão n.º 237/2003 e se retomou no Acórdão n.º 387/2003, em que o objecto de apreciação era a norma do n.º 2 do despacho n.º 521/98, interpretada e aplicada no sentido de atribuir competência ao director-geral de Viação e aos governadores civis para aplicarem a sanção acessória de inibição de conduzir, prevista no artigo 139.º do Código da Estrada, "é apenas a opção de atribuir às autoridades administrativas, em geral, tal competência que integra o regime geral a que alude o artigo 165.º, n.º 1, alínea d), da Constituição. Uma vez tomada essa opção, expressa nos artigos 33.º e 34.º do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, alterado pelo Decreto-Lei n.º 356/89, de 17 de Outubro, e pelo Decreto-Lei n.º 244/95, de 14 de Setembro, ao abrigo das correspondentes autorizações legislativas, a determinação da autoridade administrativa concretamente competente, em cada caso, para a aplicação das coimas é feita nos termos aí previstos".
Recorda-se esta jurisprudência - embora não fosse absolutamente indispensável fazê-lo, uma vez que o recorrente reconhece não possuir novos argumentos que alterem substancialmente os termos em que o Tribunal tem analisado a questão na perspectiva da reserva de competência legislativa da Assembleia da República - porque, além de eliminar um plausível parâmetro constitucional (cf. artigo 79.º-C, 2.ª parte, da LTC), fornece o quadro de referência da questão de constitucionalidade material agora colocada, permitindo reduzir a sua apreciação ao essencial.
4 - Entrando na análise da observância do parâmetro constitucional especificamente indicado pelo recorrente, começa por recordar-se que, sobre o princípio da precisão ou determinabilidade das normas jurídicas, postulado da tutela da segurança jurídica e da confiança dos cidadãos, que são subprincípios concretizadores do princípio do Estado de direito democrático, consagrado no artigo 2.º da Constituição, escreveu-se no Acórdão n.º 285/92, in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 22.º vol., pp. 159 e segs.:
"Sobre o princípio da precisão ou determinabilidade das leis, Gomes Canotilho (Direito Constitucional, 5.ª ed. Coimbra, 1991, pp. 376 e segs.) entende que o mesmo, sob o ponto de vista intrínseco, reconduz-se às seguintes ideias:
Exigência de clareza das normas legais, pois de uma lei obscura ou contraditória pode não ser possível, através da interpretação, obter um sentido inequívoco, capaz de alcançar uma solução jurídica para o problema concreto;
Exigência de densidade suficiente na regulamentação legal, pois um acto legislativo que não contém uma disciplina suficientemente concreta ('densa', determinada) não oferece uma medida jurídica capaz de:
Alicerçar posições juridicamente protegidas dos cidadãos;
Constituir uma norma de actuação para a Administração;
Possibilitar, como norma de controlo, a fiscalização da legalidade e a defesa dos direitos e interesses dos cidadãos.
Pormenorizando o sentido destas linhas de força do aludido princípio, o mesmo autor sublinha que estamos perante uma situação que tem a ver com as relações legisferação aplicação da lei. Com efeito, a indeterminabilidade normativa pode significar delegação de competência de decisão, isto é, pode traduzir-se em situações onde a lei deixa à Administração amplos poderes de decisão, reconduzindo-se assim a um problema de distribuição de tarefas entre o legislador e o aplicador das leis.
Na decorrência deste ponto de vista, o citado autor refere que "o controlo destas 'normas abertas' deve ser reforçado". Elas podem, por um lado, dar cobertura a uma inversão das competências constitucionais e legais; por outro lado, podem tornar claudicante a previsibilidade normativa em relação ao cidadão e ao juiz. De facto, as cláusulas gerais podem encobrir uma 'menor valia' democrática, cabendo, pelo menos, ao legislador, uma reserva global dos aspectos essenciais da matéria a regular. A exigência de determinabilidade das leis ganha particular acuidade no domínio das leis restritivas ou de leis autorizadoras de restrição." [Cf., mais recentemente, mas sem modificação significativa, do mesmo autor, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 5.ª ed., p. 258.]
E, mais adiante, escreve-se no mesmo acórdão:
"Reconhece-se, sem dificuldade, que o princípio da determinabilidade ou precisão das leis não constitui um parâmetro constitucional 'a se', isto é, desligado das matérias em causa ou da conjugação com outros princípios constitucionais que relevem para o caso. Se é, pois, verdade que inexiste no nosso ordenamento constitucional uma proibição geral de emissão de leis que contenham conceitos indeterminados, não é menos verdade que há domínios onde a Constituição impõe expressamente que as leis não podem ser indeterminadas, como é o caso das exigências de tipicidade em matéria penal constantes do artigo 29.º, n.º 1, da Constituição, e em matéria fiscal (cf. artigo 106.º da Constituição) ou ainda enquanto afloramento do princípio da legalidade (nulla poena sine lege) ou da tipicidade dos impostos (null taxation without law)."
Sendo o confronto com a primeira daquelas exigências (clareza) e a determinação do seu alcance invalidante do direito infra-constitucional aqui exorbitantes - porque o sentido do texto legal é evidente, mesmo para o menos esforçado dos intérpretes, e porque não é disso que o recorrente se queixa -, só o segundo aspecto (densidade suficiente de regulação legal) interessa ao caso.
O acórdão recorrido enfrentou esta questão nos seguintes termos:
"[...]
Para fundamentar a violação do princípio da protecção da confiança, o recorrente invoca a impossibilidade de, nesta matéria, haver uma 'panóplia de delegações e subdelegações'. Tal permissão gera a impossibilidade de se conhecer 'quem, num determinado ponto do País, tem competência para aplicar coimas ou sanções não privativas da liberdade', gerando assim uma incerteza sobre se a pessoa que julga e decide tem, de facto, competência para o fazer (fl. 35).
Ora, como é bom de ver, sendo a atribuição de competência feita pelo ministro da tutela e publicada no Diário da República e sendo as delegações e subdelegações de poderes também publicadas, não se compreende como se possa dizer que o cidadão interessado não saiba (ou não possa saber) qual a entidade competente. De facto, para efeitos de 'protecção da confiança', quanto ao conhecimento das entidades que, em cada ponto do País, aplicam coimas, basta a publicação no Diário da República dos respectivos instrumentos legais que atribuem a competência.
Quanto à 'confiança' sobre a competência técnica das entidades que aplicam as coimas, também não se entende em que termos o recorrente pretendia ver tutelada essa confiança. A competência para o processamento e aplicação das coimas é atribuída à Administração (artigo 33.º do Decreto-Lei n.º 433/82). É a entidade delegante que deve ter confiança na competência técnica do delegado, cabendo-lhe a si o poder de optar, ou não, pela delegação. Por outro lado, se estiverem cumpridos todos os requisitos legais da atribuição da competência, sua delegação e subdelegação, e se o interessado puder impugnar o acto final, está protegida a sua 'confiança' numa apreciação ponderada e justa.
É o caso do procedimento de contra-ordenação (cf. artigos 59.º e seguintes do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro). De resto, o recorrente teve oportunidade de impugnar o acto final e destacar os elementos do discurso jurídico condenatório, reveladores de falta de competência técnica do autor do acto. Se os não apontou, foi por que não quis (ou porque a sanção foi bem aplicada), o que mostra que o sistema legal permite sempre ao interessado o recurso aos tribunais, onde a apreciação da legalidade da aplicação da coima é feita com todas as garantias do processo judicial. A confiança dos cidadãos está, assim, perfeitamente garantida, através do sistema globalmente considerado.
Nestes termos e em nosso entender, verifica-se que as citadas normas do artigo 34.º, n.os 2 e 3, do Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, não põem minimamente em causa o princípio da 'protecção da confiança' dos cidadãos num procedimento justo e na competência técnica da entidade administrativa que aplica a coima.
[...]"
A estas razões do acórdão recorrido, que desde já se afirma merecerem confirmação deste Tribunal na sua esfera de competência, o recorrente contrapõe argumentos dirigidos a demonstrar, em último termo, que a publicitação não é suficiente para que, na prática, os visados saibam ex ante quem efectivamente pode aplicar as coimas. E, para isso, esgrime com as consequências potenciais da aplicação do regime geral do instituto de delegação de poderes, especialmente com aquelas que decorrem do poder de avocação pelo delegante ou subdelegante, nos termos gerais, máxime os estabelecidos pelo n.º 2 do artigo 39.º do Código do Procedimento Administrativo (a avocação, neste sentido, é o acto através do qual o titular da competência originária chama a si a condução e decisão - ou só esta, se estiverem concluídas as fases procedimentais anteriores - de um procedimento ou caso administrativo concreto).
Quanto à possibilidade de delegação e subdelegação, em si mesma, o recorrente concede que "um infractor especialmente diligente e conhecedor dos meandros jurídicos conseguiria com algum esforço obter a informação de qual a entidade responsável pelo aplicar da sanção".
Assim, apenas se acrescentará às razões do acórdão recorrido que, como já se referiu, o princípio da determinabilidade ou precisão das leis não opera como parâmetro constitucional desligado da consideração da matéria em causa ou da conjugação com outros princípios constitucionais que relevem para o caso. Ora, a norma em apreciação incide sobre aspectos organizatórios da Administração Pública. Sem negar a relevância das normas de organização administrativa no plano das relações externas (G. Canotilho e V. Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª ed., pp. 926 e segs.), não pode olvidar-se que, diversamente das normas de relação, sejam estas de carácter material ou procedimental, em que o seu reflexo sobre o conteúdo das decisões administrativas é imediato, aquelas só indirectamente contendem com posições jurídicas dos cidadãos. Por isso, não é no princípio da determinabilidade das leis que pode encontrar-se oposição a que, assegurada por acto legislativo a definição da competência primária, o legislador devolva à entidade assim designada os poderes necessários para adequação da afectação dos meios materiais e humanos que gere ao desempenho da tarefa administrativa de sancionamento dos ilícitos de mera ordenação social. A outorga de poderes discricionários neste domínio e com esta extensão encontra apoio nos princípios constitucionais relativos à estrutura organizatória da Administração enunciados no artigo 267.º da Constituição, nomeadamente no princípio da desconcentração. (Sem compromisso quanto à natureza da delegação. Neste enquadramento, a eventualidade de avocação é instrumento de realização da exigência de eficácia e unidade de acção da Administração com que aqueles princípios devem ser conjugados, por exigência do n.º 2 do mesmo artigo 267.º)
Na argumentação que desenvolve, o recorrente desconsidera um aspecto fundamental dos recursos de fiscalização concreta de constitucionalidade: não tendo ocorrido avocação, as considerações que faz a propósito da afectação da certeza e segurança jurídicas e da efectividade da fiscalização do respeito pelo princípio da igualdade por parte da Administração, de que essa possibilidade, a seu ver, é geradora, são puramente especulativas. Tais supostos perigos emergem de uma hipótese normativa que não se concretizou (de um poder administrativo que não foi exercido), respeitando, portanto, a uma dimensão da norma que não foi aplicada. Pelo que, atendendo à natureza instrumental do recurso, não há que apreciá-las. Tanto mais que os tribunais da causa nem sequer se pronunciaram sobre se a habilitação para delegar "nos termos gerais" tem o sentido de tornar aplicável ao procedimento de contra-ordenação esse particular aspecto do regime geral da delegação de poderes.
5 - Poderá objectar-se que esta resposta não está em sintonia com o modo como o recorrente apresenta a questão de constitucionalidade. Na verdade, a argumentação do recorrente vai dirigida a convencer de que a mera possibilidade de avocação introduz uma intolerável indeterminação quanto a saber quem, em concreto, será responsável pela aplicação da coima. Seria a avocação em potência e não em acto que, gerando a incerteza, infringiria o referido princípio.
Porém, mesmo nesta perspectiva, o recurso é improcedente.
Como o acórdão recorrido salienta, o regime de publicitação da delegação de poderes e o regime das notificações em processo de contra-ordenação asseguram ao interessado o conhecimento da autoria do acto punitivo e habilitam-no ao controlo da regularidade do exercício do poder sancionatório, impugnando perante os tribunais quaisquer infracções cometidas pelas autoridades administrativas, incluindo as que resultem da violação das normas legais definidoras da competência. Não resulta afectada pela remissão para o regime de delegação contida no n.º 3 do artigo 34.º do Decreto-Lei n.º 433/82, mesmo que inclua a avocação, nem a função de subordinar a Administração a uma norma de actuação nem a de propiciar aos tribunais uma norma de controlo da legalidade.
E também não se conhece, nem o recorrente identifica, norma ou princípio que possa alicerçar uma posição constitucionalmente protegida do cidadão em que a lei seja tal que lhe permita determinar, de modo imutável, no momento da prática do facto, que órgão administrativo terá competência para decidir sobre o ilícito de mera ordenação social que esse facto possa constituir. Designadamente, é seguro que tal pretensão não tem cobertura no n.º 10 do artigo 32.º da Constituição, porque a eventual concorrência de competências entre delegante e delegado não afecta qualquer componente dos direitos de audiência e defesa do arguido em processo de contra-ordenação. Aliás, com a extensão que o recorrente lhe confere, tal pretensão (e a consequente inconstitucionalidade da regra que a frustrasse) nem sequer teria acolhimento no princípio do juiz natural, ainda que tal princípio pudesse transpor-se para a fase administrativa do processo de contra-ordenação (e não pode, sumariamente, porque o elemento literal e sistemático o não inclui no n.º 10 do artigo 32.º e porque não é uma irradiação imposta para esse domínio sancionatório de requisitos evidentes do Estado de direito democrático, quer pela diversa natureza do ilícito em causa quer porque não sendo a "última palavra" da Administração, a eventual "manipulação" de competências não tem na fase administrativa do processo os riscos que o impõem em processo criminal). Como demonstra Figueiredo Dias, "Sobre o sentido do princípio jurídico-constitucional do 'juiz-natural'", Revista de Legislação e Jurisprudência, ano 111.º, pp. 83 e segs., o princípio do juiz legal (no domínio em que tem aplicação) não obsta a que uma causa penal venha a ser apreciada por tribunal diferente do que para ela era competente ao tempo da prática do facto que constitui o objecto do processo.
Assim, as considerações feitas pelo recorrente sobre os riscos da abertura da norma impugnada quanto à garantia de um procedimento justo são irrelevantes, improcedendo a questão de constitucionalidade.
6 - Decisão. - Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso e condenar o recorrente nas custas, fixando a taxa de justiça em 20 unidades de conta.
Lisboa, 3 de Maio de 2005. - Vítor Gomes - Gil Galvão - Bravo Serra - Maria dos Prazeres Pizarro Beleza - Artur Maurício.