Acórdão nº 604/06: Não julga inconstitucional a norma do n.º 1 do artigo 141.º do Código da Estrada aprovado pelo Decreto-Lei n.º 114/91, de 3 de Maio, na redacção resultante do Decreto-Lei n.º 44/2005, de 23 de Fevereiro, interpretada no sentido de que a suspensão da execução da pena tão-somente poderá ser decretada se em causa estiverem contra-ordenações graves, o que implicaria que, no tocante às contra-ordenações muito graves, um tal instituto não poderia operar

Diário da República nº 249, II série, de 29 de Dezembro de 2006

Acórdão n.º 604/2006
Processo n.º 580/2006
1 - Inconformado com a decisão proferida em 29 de Novembro de 2005 pelo governador civil de Viana do Castelo que, pela infracção ao disposto no n.º 1 do artigo 60.º e na alínea a) do artigo 65.º, um e outro do Regulamento de Sinalização do Trânsito, aprovado pelo Decreto Regulamentar n.º 22-A/98, de 1 de Outubro, lhe impôs a sanção acessória de inibição de conduzir, especialmente atenuada, pelo período de 30 dias, impugnou tal decisão perante o 2.º Juízo de Competência Criminal do Tribunal da Comarca de Viana do Castelo o acoimado Luís Filipe Araújo Barbosa.
O juiz daquele juízo, por decisão de 26 de Abril de 2006, julgando procedente a impugnação, impôs a mesma sanção acessória, mas determinando a suspensão da sua execução pelo período de um ano.
Para tanto, no que ora releva, recusou a aplicação, por inconstitucionalidade orgânica, da "norma do artigo 141.º do Decreto-Lei n.º 114/94, de 3 de Maio, pelo Decreto-Lei n.º 44/2005, de 23 de Fevereiro".
Para o que interessa, pode ler-se nessa decisão:
"[...]
Importa, assim, apreciar da justeza da sanção imposta.
O que referir quanto à sanção acessória de inibição de conduzir estabelece o artigo 138.º, n.º 1, do Código da Estrada, na redacção anterior à entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 44/2005, de 23 de Fevereiro, aplicável ao caso:
'As contra-ordenações graves e muito graves são sancionadas com coima e com sanção acessória'.
Verificada, pois, a prática da infracção, a aplicação da sanção acessória é consequência que se impõe, apenas podendo haver lugar à sua atenuação especial ou suspensa na sua execução.
A atenuação especial da sanção acessória mostra-se regulada pelo artigo 140.º do CE e quanto a esta importa referir que se afigura, em abstracto, susceptível de aplicação ao presente caso considerando os seus pressupostos legais e a factualidade provada. Esta só é susceptível de ser aplicada para as contra-ordenações muito graves.
Tal suspensão está sujeita à verificação dos pressupostos de que a lei penal geral faz depender a suspensão da execução da pena (artigo 141.º, n.º 1, do Código da Estrada) e desde que se encontre paga a coima, sendo que a mesma só é susceptível de ser aplicada às contra-ordenações graves.
Tais pressupostos assentam na conclusão de que, atendendo à personalidade do agente, às suas condições de vida, à sua conduta anterior e posterior aos factos e às circunstâncias destes, a simples censura do facto e a ameaça da execução realizam de forma adequada e suficiente as finalidades da punição (cf. artigo 50.º, n.º 1, do Código Penal).
[...]
Considerando que se mostram reunidos os pressupostos que à luz da lei anterior levariam este tribunal a aplicar a suspensão da execução da sanção acessória, designadamente por o arguido não ter antecedentes estradais, importa analisar a constitucionalidade da nova redacção dada ao artigo 141.º, n.º 1, do CE.
A norma em causa foi aditada ao regime inicial do Decreto-Lei n.º 114/94, de 3 de Maio, pelo Decreto-Lei n.º 44/2005, de 23 de Fevereiro.
Assim sendo, e tendo em conta o tipo de diploma legal - decreto-lei - verifica-se que a sua proveniência orgânica é o Governo.
Nos termos do artigo 165.º, n.º 1, alínea c), da CRP vigente - reserva relativa de competência legislativa - 1 - É da exclusiva competência da Assembleia da República legislar sobre as seguintes matérias, salvo autorização ao Governo: [...] d) Regime geral de punição das infracções disciplinares, bem como dos actos ilícitos de mera ordenação social e do respectivo processo; [...] 2 - As leis de autorização legislativa devem definir o objecto, o sentido, a extensão e a duração da autorização, a qual pode ser prorrogada. 3 - As autorizações legislativas não podem ser utilizadas mais de uma vez, sem prejuízo da sua execução parcelada. 4 - As autorizações caducam com a demissão do Governo a que tiverem sido concedidas, com o termo da legislatura ou com a dissolução da Assembleia da República. 5 - As autorizações concedidas ao Governo na lei do orçamento observam o disposto no presente artigo e, quando incidam sobre matéria fiscal, só caducam no termo do ano económico a que respeitam.
Tal significa que o Governo, para poder legislar sobre tais matérias, porque da reserva relativa da AR, tem que se ver munido da respectiva autorização legislativa e observar a mesma nos seus estritos preceitos e limitações, tais quais aquelas que genericamente o próprio corpo do artigo da CRP fixa.
Com inobservância dessas regras cai-se no âmbito da inconstitucionalidade orgânica.
O Decreto-Lei n.º 44/2005, de 23 de Fevereiro, surgiu por via da Lei n.º 53/2004, de 4 de Novembro (autorização legislativa).
Essa lei permitia ao Governo criar o corpo do artigo 141.º?
A resposta é negativa.
De facto da referida lei não consta qualquer referência que permita sustentar a actuação do Governo a afastar a aplicação da suspensão da sanção acessória de inibição de conduzir às contra-ordenações muito graves. Daquela resulta, na parte que interessa ao caso em análise, que:
'm) A previsão de atenuação especial e de suspensão da execução da sanção acessória de inibição de conduzir condicionadas ao prévio pagamento da coima e ao facto de o infractor não ter praticado outras infracções no período fixado;
n) A consagração do princípio de que a suspensão da execução da sanção acessória possa ser condicionada, além da prestação de caução de boa conduta, à frequência de acções de formação ou ao cumprimento de deveres específicos previstos em legislação própria;'
Verifica-se, deste modo uma violação do objecto.
Padecerá, assim, a referida norma de inconstitucionalidade orgânica.
Nos termos do artigo 204.º da CRP vigente - apreciação da inconstitucionalidade - nos feitos submetidos a julgamento não podem os tribunais aplicar normas que infrinjam o disposto na Constituição ou os princípios nela consignados.
Face à constatada violação da CRP, por inconstitucionalidade orgânica, de que padece a norma do artigo 141.º do Decreto-Lei n.º 114/94, de 3 de Maio, pelo Decreto-Lei n.º 44/2005, de 23 de Fevereiro, está o Tribunal impedido de a aplicar na parte que exclui a sua aplicação às contra-ordenações muito graves.
[...]"
Da decisão de que parte se encontra extractada interpôs o representante do Ministério Público junto daquele juízo recurso para o Tribunal Constitucional ao abrigo da alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, de 15 de Novembro, por seu intermédio pretendendo a apreciação "da norma contida no artigo 141.º, n.º 1, do Código da Estrada, com a redacção introduzida pelo Decreto-Lei n.º 44/2005, de 23 de Fevereiro".
Neste órgão de administração de justiça foi, ex vi do n.º 6 do artigo 78.º-A daquela lei, formulado convite à entidade recorrente no sentido de ser concretamente especificada a dimensão normativa do preceito cuja compatibilidade com a Constituição se intentava fazer apreciar por este Tribunal.
Na sequência desse convite, o representante do Ministério Público junto deste Tribunal veio dizer que:
"O presente recurso obrigatório, fundado na alínea a) do n.º 1 do artigo 70.º da Lei n.º 28/82, tem como objecto a norma constante do artigo 141.º, n.º 1, do Código da Estrada, na redacção emergente do Decreto-Lei n.º 44/2005, de 23 de Fevereiro, interpretada em termos de impedir a aplicação jurisdicional da suspensão da sanção acessória de inibição de conduzir às contra-ordenações muito graves, inviabilizando a ponderação das circunstâncias do caso concreto que poderiam, nos termos gerais, justificar a dita suspensão.
Na verdade, tal norma viu a sua aplicação recusada pela sentença recorrida, com fundamento em inconstitucionalidade orgânica, decorrente de violação do artigo 165.º, n.º 1, alínea c), da Constituição da República Portuguesa (não constando da respectiva lei de autorização legislativa - a Lei n.º 53/2004, de 4 de Novembro - título bastante para excluir as referidas contra-ordenações graves do regime geral da suspensão da execução da medida de inibição de conduzir)."
2 - Determinada a feitura de alegações, concluiu a entidade impugnante a por si formulada com as seguintes "conclusões":
"1 - Por não se reportar a matéria atinente ao regime geral de punição dos actos ilícitos de mera ordenação social, a que alude o artigo 165.º, n.º 1, alínea c), da Constituição, a norma do artigo 141.º do Código da Estrada, na redacção do Decreto-Lei n.º 44/2005, de 23 de Fevereiro, ao não prever a suspensão da execução de sanção acessória de inibição de conduzir nas contra-ordenações muito graves, não é organicamente inconstitucional.
2 - Termos em que deverá proceder o presente recurso."
Por seu turno, o acoimado não respondeu à alegação.
Cumpre decidir.
3 - O preceito cuja recusa de aplicação foi operada na decisão impugnada (n.º 1 do artigo 141.º do Código da Estrada, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 114/94, de 3 de Maio, na redacção resultante do Decreto-Lei n.º 44/2005, de 23 de Fevereiro) tem a seguinte redacção:
"Artigo 141.º
Suspensão da execução da sanção acessória
1 - Pode ser suspensa a execução da sanção acessória aplicada a contra-ordenações graves no caso de se verificarem os pressupostos de que a lei penal geral faz depender a suspensão da execução das penas, desde que se encontre paga a coima, nas condições previstas nos números seguintes.
2 - ...
3 - ...
4 - ...
5 - ...
6 - ..."
A decisão recorrida fez uma interpretação da actual redacção do n.º 1 do artigo 141.º de harmonia com a qual a suspensão da execução da pena tão somente poderá ser decretada se em causa estiverem contra-ordenações graves, o que implicaria que, no tocante às contra-ordenações muito graves, um tal instituto não poderia operar.
E, na senda dessa interpretação, a norma assim atingida padeceria, na perspectiva da dita decisão, de vício de inconstitucionalidade orgânica, por isso que a lei de autorização legislativa ao abrigo da qual foi editado o Decreto-Lei n.º 44/2005 (que veio a conferir nova redacção ao mencionado n.º 1 do artigo 141.º) - a Lei n.º 53/2004, de 4 de Novembro - não teria conferido ao Governo credencial parlamentar bastante para emiti-la.
3.1 - Por via daquela lei, ficou o Governo autorizado a proceder à revisão do Código da Estrada, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 114/94, de 3 de Maio, com as alterações introduzidas pelos Decretos-Leis n.os 2/98, de 3 de Janeiro, e 265-A/2001, de 28 de Setembro, e pela Lei n.º 20/2002, de 21 de Agosto, e ainda a criar um regime especial de processo para as contra-ordenações emergentes de infracções ao Código da Estrada, seus regulamentos e legislação complementar (cf. seu artigo 1.º).
De acordo com o prescrito no artigo 3.º da referida lei, a autorização em causa, no que agora releva, contemplou, nas suas alíneas g), j), m), n) e o):
"g) A qualificação como contra-ordenações de todas as infracções rodoviárias e a aplicação do regime contra-ordenacional previsto no Código da Estrada a todas elas;
j) A determinação da medida e regime de execução das sanções tendo em conta os antecedentes do infractor relativamente ao diploma legal infringido ou seus regulamentos;
m) A previsão de atenuação especial e de suspensão da execução da sanção acessória de inibição de conduzir condicionadas ao prévio pagamento da coima e ao facto de o infractor não ter praticado outras infracções no período fixado;
n) A consagração do princípio de que a suspensão da execução da sanção acessória possa ser condicionada, além da prestação de caução de boa conduta, à frequência de acções de formação ou ao cumprimento de deveres específicos previstos em legislação própria;
o) A alteração dos limites mínimo e máximo da caução de boa conduta para, respectivamente, Euro 500 e Euro 5000."
Torna-se claro que, para a dilucidação da questão em apreço, deve ser ponderado, num primeiro passo, se necessitava o Governo de credencial parlamentar para, relativamente a infracções do jaez da em causa [não olvidando que ela é consubstanciadora de desrespeito ao disposto no n.º 1 do artigo 60.º e na alínea a) do artigo 65.º, um e outro do Regulamento de Sinalização do Trânsito - transposição da linha longitudinal contínua separadora dos sentidos do trânsito - pelo que, de acordo com o que se consagra no n.º 3 do artigo 136.º e na alínea o) do artigo 146.º, é de considerar como integrando uma contra-ordenação muito grave], emitir normação tal como a alcançada pelo processo interpretativo levado a efeito na decisão recorrida, isto é, o decretamento legal da regra segundo a qual não é possível a suspensão da execução da pena acessória de inibição temporária da faculdade de conduzir aplicável a tal tipo de infracções.
E isto tendo em atenção que nos situamos perante um regime especial atinente às contra-ordenações emergentes de infracções ao Código da Estrada, seus regulamentos e legislação complementar.
3.2 - Em 1993 entendeu o legislador proceder a uma profunda revisão do Código da Estrada, cuja primeira versão - na qual foram introduzidas inúmeras alterações - datava de 20 de Maio de 1954.
Na sequência de um tal desiderato, emitiu o Parlamento uma credencial legislativa ao Governo, o que se operou por via da Lei n.º 63/93, de 21 de Agosto, a qual, no que para o caso interessa, dispôs, de entre o mais, que o autorizando corpo de leis a aprovar pelo executivo contemplaria [cf. artigo 2.º, n.º 2, alíneas j) e l)] a consagração da faculdade de suspensão da sanção acessória de inibição de conduzir, entre seis meses e dois anos, verificando-se os pressupostos de que a lei penal faz depender a suspensão da execução das penas criminais e a consagração do princípio de que a suspensão da sanção acessória de inibição de conduzir possa ser condicionada à prestação de caução de boa conduta a fixar entre 20 000$ e 200 000$, tendo em conta a medida da sanção e a situação económica do condutor.
Em 3 de Maio de 1994 surgiu a lume o Decreto-Lei n.º 114/94, por intermédio do qual foi aprovado o novo Código da Estrada.
Na versão originária desse Código surpreende-se, no n.º 1 do artigo 145.º, a consagração da possibilidade de suspensão da execução da sanção acessória (de inibição de conduzir, aplicável às contra-ordenações graves e muitos graves - cf. artigos 141.º e segs.), verificando-se os pressupostos de que a lei penal geral faz depender a suspensão da execução das penas.
Posteriormente, com a revisão do Código da Estrada, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 114/94, revisão essa decorrente do Decreto-Lei n.º 2/98, de 3 de Janeiro, veio aquela possibilidade a ficar consagrada no n.º 1 do artigo 142.º, rezando assim este último preceito:
"1 - Pode ser suspensa a execução da sanção de inibição de conduzir no caso de se verificarem os pressupostos de que a lei penal geral faz depender a suspensão da execução das penas."
Tendo em conta que a prescrição que, na versão originária do dito Código, constava no n.º 1 do seu artigo 141.º, não sofreu alteração no texto emergente da revisão levada a efeito pelo Decreto-Lei n.º 2/98, haverá que considerar que a mencionada possibilidade, conferida pelo preceito imediatamente acima transcrito, tanto se reportava a contra-ordenações graves como a contra-ordenações muito graves.
3.3 - Compulsado o regime geral das contra-ordenações (Decreto-Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro), fácil é verificar que no mesmo não se encontra expressamente consagrada a possibilidade de suspensão da execução das sanções acessórias.
Na verdade, naquele regime geral (cf. seu artigo 32.º) prevê-se, como regime subsidiário, que, em tudo o que não for contrário à presente lei aplicar-se-ão, subsidiariamente, no que respeita ao regime substantivo da contra-ordenações, as normas do Código Penal.
Ora, o diploma substantivo criminal, como sabido é, no que à suspensão da execução da pena concerne, apenas a prevê quando em causa estiver uma pena de prisão aplicada em medida não superior a três anos (cf. secção II do capítulo I do título II do livro I e artigo 50.º, n.º 1).
Daí que se possa dizer que, no domínio do regime geral das contra-ordenações, não se preveja, ainda que subsidiariamente, a possibilidade de suspensão da execução das penas acessórias.
Porventura por isso, se viu o legislador parlamentar na contingência de, referentemente ao desenho de um específico regime contra-ordenacional - o atinente às infracções estradais -, prever a possibilidade (e no tocante a certo tipo dessas infracções) de suspensão da execução da sanção acessória de inibição de conduzir.
3.4 - Em 4 de Novembro de 2004 foi emitida a Lei n.º 53/2004, que, tendo autorizado o Governo a proceder à revisão do Código da Estrada aprovado pelo Decreto-Lei n.º 114/94 (com as sucessivas alterações decorrentes dos Decretos-Leis n.os 2/98 e 265-A/2001, de 28 de Setembro, e pela Lei n.º 20/2002, de 21 de Agosto) e a criar um regime especial de processo para a contra-ordenações emergentes de infracções àquele Código, seus regulamentos e legislação complementar, previu, como extensão específica dessa alteração, a possibilidade de atenuação especial e de suspensão da execução da sanção acessória de inibição de conduzir, nos termos da acima transcrita alínea m) do artigo 3.º
Quiçá não necessitando de prever essa especificidade - já que, no que se refere à possibilidade de suspensão da execução daquela sanção acessória, essa possibilidade estava já consagrada num regime especial estradal (justamente o que veio a ficar consagrado no Código da Estrada aprovado pelo Decreto-Lei n.º 114/94) - o que é certo é que, uma vez mais, o legislador parlamentar entendeu por bem fazê-lo.
E, se bem que o fizesse de um modo genérico, não restringindo essa possibilidade a uma qualquer espécie de entre as infracções graves ou muito graves, o que é certo é que da leitura da citada alínea m) do artigo 3.º não resulta que o autorizando diploma tivesse, obrigatoriamente, ao definir as concretas infracções e ao prescrever as respectivas sanções, nestas se incluindo a previsão de aplicação da sanção acessória de inibição de conduzir, de prever também que, em relação àquelas que incluísse na espécie de infracções muito graves, uma tal possibilidade viesse a ficar consagrada.
Isso significa que, estabelecida que estava relativamente ao específico regime especial das contra-ordenações estradais - quer pela Lei n.º 6/93 quer pela Lei n.º 53/2004 - um "desvio" relativamente ao regime geral das contra-ordenações no que se prende com a consagração da possibilidade de suspensão da execução da sanção acessória, podia o Governo definir, alterar, eliminar ou modificar a punição e as condições de execução das infracções contra-ordenacionais estradais. É que, de um lado, aquelas definição, eliminação, modificação e estabelecimento de condições de execução, desde que não ofensivas de um regime geral, cabem na competência legislativa concorrente do Governo, como, sem discrepâncias, tem sido realçado por este Tribunal (cf., a título meramente exemplificativo, os Acórdãos n.os 56/84, in Diário da República, 1.ª série, de 9 de Agosto de 1984, 74/95, idem, 2.ª série, de 12 de Junho de 1995, 69/90, publicado nos Acórdãos do Tribunal Constitucional, 15.º vol., pp. 253 a 265, 436/2000, no Diário da República, 2.ª série, de 17 de Novembro de 2000, 461/2000, idem, idem, de 29 de Novembro de 2000, e 236/2003, idem, idem, de 24 de Junho de 2003).
De outro, mesmo admitindo que, ao se gizar um regime específico que, no particular de que curamos (isto é, partindo do pressuposto de que o regime geral que deflui do Decreto-Lei n.º 433/82 não permite, por si ou por meio da remissão que faz no seu artigo 33.º para as normas do Código Penal, a suspensão da execução tão somente em relação às penas acessórias), se impunha uma "consagração, também especial", da possibilidade da suspensão da execução da sanções acessórias, consagração essa que se incluiria na reserva relativa de competência legislativa do Parlamento a que alude a alínea d) do n.º 1 do artigo 165.º da Constituição, o que é certo é que estava já criado esse particular regime.
O que conduz a que se possa dizer que, na edição do Decreto-Lei n.º 44/2005, o legislador governamental, não interferindo na definição da natureza dos ilícitos, no tipo de sanções e seus limites, tão somente desenhou um modo de facultar o cumprimento de certa espécie de sanções (a sanção acessória de inibição de conduzir) com reporte a dado tipo de infracções, ao abrigo de uma possibilidade que lhe estava "aberta" pela "consagração especial" decorrente da Lei n.º 53/2004 (e que já se encontrava especificamente prevista desde a Lei n.º 6/93 e do Código da Estrada aprovado pelo Decreto-Lei n.º 114/94), e isto, claro está, mesmo não se perfilhando o entendimento segundo o qual a suspensão de execução de uma pena, verdadeiramente, se posta, não como uma forma direccionada à sua execução, mas sim como uma pena de substituição em sentido próprio (cf., verbi gratia, Figueiredo Dias, Direito Penal Português - As Consequências Jurídicas do Crime, pp. 337 e segs., e Leal Henriques e Simas Santos, Código Penal Anotado, 1.º vol., p. 639).
Haverá, desta arte, que concluir que o legislador governamental, ao editar a norma sub iudicio, não desbordou a sua competência legislativa, pelo que se não divisa enfermar a norma em apreço do vício de inconstitucionalidade orgânica.
Em face do que se deixa dito, concede-se provimento ao recurso, em consequência se determinando a reforma da decisão impugnada de harmonia com o juízo ora efectuado sobre a questão de constitucionalidade.
Lisboa, 14 de Novembro de 2006. - Bravo Serra - Gil Galvão - Vítor Gomes - Maria dos Prazeres Pizarro Beleza - Artur Joaquim de Faria Maurício